中国农业发展银行：打造产业扶贫“吕梁模式”

产业扶贫是“五个一批”的第一批。打赢打好脱贫攻坚战，核心是抓好产业扶贫。这不仅关系当前脱贫质量，更是提升贫困乡村内生动力、实现产业兴旺的核心环节。积极支持产业扶贫既是农业政策性银行的职责所在，也是农发行顺应形势、转型发展的重要切入点。农发行坚持以促进脱贫为目标、以政策为基础、以市场为导向、以客户为中心、以合规为底线的原则，强化政府引导、市场运作，推动产销衔接、利益联结，找准符合当地资源禀赋的特色产业发展路径，对接特色、形成优势，对接市场、形成规模，对接成本、形成效益，对接人才、形成机制，聚焦精准、优先优惠，在实践中不断总结提炼优秀典型模式案例，全面助力补齐产业扶贫业务发展短板。

案例：产业扶贫“吕梁模式”

为破解产业扶贫信贷投入瓶颈和小微企业融资难题，2017年，农发行会同吕梁市委市政府试点建立了扶贫贷款风险补偿基金，即“吕梁模式”。“吕梁模式”的正式落地，是农发行坚持以创新引领脱贫攻坚工作的生动实践，这必将更好地引导和激发扶贫资金的“造血”机能，培育和支持一批能带动贫困户长期稳定增收的优势产业，为打赢深度地区脱贫攻坚战提供持续动力。

一、“吕梁模式”建立背景

中央提出通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫,并明确“支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金”。为大力推进贫困地区特色产业发展，促进贫困人口稳定脱贫、稳定增收，农发行与吕梁市政府深挖政银优势，积极发挥财政政策对金融资源的支持和引导作用，把地方政府的组织优势、农发行的专业优势和贫困地区资源优势充分结合起来，由地方政府出资建立产业扶贫贷款风险补偿基金，撬动农发行信贷资金投入，支持吕梁地区特色产业扶贫和小微企业发展。

二、“吕梁模式”的框架设计、操作要点及配套政策

为保障“吕梁模式”有效运作，地方政府和农发行共同推动设计了业务框架、建立了“六项机制”并配套“十条政策”。

（一）框架设计。

1.政府主导。吕梁市、县两级政府是补偿基金建立、使用和管理的主体，强化政府统领职能，推进多方筹集资金，完善共同管理模式。

2.稳步推进。结合当地实际，分析、摸清企业产业扶贫资金需求，统筹考虑，稳步推进，将发展前景好、重信誉、能够带动贫困人口脱贫的企业和其他经营主体纳入名单。

3.突出创新。补偿基金参与各方在理念和思想上创新，在模式和工作方法上创新，建立容错机制，具备条件可先行先试，积累操作经验。

4.风险共担。吕梁市农委、扶贫主管部门直接管理，政府金融办、财政、农发行负责监督，其他有关部门协同配合，各方参与主体共同应对、承担和化解资金风险。

5.独立评审。农发行独立调查评审有贷款需求的企业，自主选择符合扶贫政策要求的项目予以信贷支持。

6.政策配套。农发行单独制定差异化信贷支持政策，在降低准入门槛、实行利率优惠、下放评级授信权限等方面给予政策倾斜。

（二）操作要点。

1.准入筛选机制。按照企业申请、联盟推荐、政府审核、社会公示、农发行确认的项目入库流程和标准，建立候选项目库，解决银行企业信息不对称问题。

2.风险分担机制。风险补偿基金由地方政府出资和企业缴纳风险补偿金共同建立。企业有效资产应抵尽抵，企业法定代表人及主要股东签订无限连带责任保证担保合同，无需提供第三方担保。实质风险发生后，政府与企业联盟共同承担80%的代偿责任，银行承担20%的责任。

3.利益联结机制。申请使用“吕梁模式”的项目，要以直接吸纳就业或签订帮扶协议、交易合同等途径对贫困人口进行帮扶，形成政府增信、银行增贷、企业增产、贫困户增收的利益联结机制。

4.基金补偿机制。发生实质风险时，先由补偿基金按照贷款到期额的80%进行代偿；剩余部分，通过依法处置企业应抵尽抵的资产和法人及主要股东的个人财产进行偿还，不足部分由农发行承担。

5.熔断管理机制。项目库企业在农发行的所有存量贷款，当关注类贷款达到10%或不良贷款达到5%的，或风险补偿基金政府出资比例低于60%未按时足额补充缺口的，或出现风险补偿基金未按约定原则代偿情况的，暂停业务办理，待风险得到有效控制时，恢复业务办理和后续贷款发放。

6.联合监督机制。由市政府明确基金的具体管理部门和监督部门，农发行加强贷后管理，行业联盟协同银行加强企业管理，延展银行对客户的管理半径。风险补偿基金接受审计、财政部门的监督检查，避免操作风险和道德风险。

（三）农发行配套政策。

一是放宽准入标准，将借款人信用等级降低到BBB级以上。二是降低财务指标要求，重点关注企业的持续经营能力和现金流。三是加强贷款总额控制，一般按照地方政府出资额的5-8倍放大，最高不超过10倍。四是突出风险分散和带贫成效，贷款项目应符合产业扶贫贷款认定标准，原则上单户企业贷款额不超过政府出资金额的20%。五是执行扶贫贷款优惠利率，原则上按照基准利率予以支持，不上浮。六是重点支持借款人流动资金需要，视情况适当发放中期流动资金贷款和固定资产贷款。七是采取信用贷款方式，借款人有效资产应抵尽抵后，无需第三方担保。八是提高风险容忍度，将项目企业在农发行的所有存量贷款的不良容忍度提高到5%。九是建立绿色通道，优先办贷、优先匹配信贷规模和低成本资金。十是实行尽职免责，对勤勉尽职、不存在道德风险的操作人员免予追究责任。

三、“吕梁模式”推广经验与启示

“吕梁模式”实现政府、银行、企业三方风险共担、利益共享，在推动贫困地区特色产业发展、破解小微企业融资难题、降低企业融资成本、培育一批能带动贫困户稳定增收脱贫的农村新型经营主体等多个方面，取得了良好的示范效果，也探索总结出一些有益经验。

（一）政银协同、形成合力。当地政府及主管部门主动担当作为，出资设立产业扶贫贷款风险补偿基金，充分发挥财政资源对金融资源的支持和引导作用。农发行协同建立机制和流程，出台单独配套信贷政策，发挥专业优势和政策性银行金融扶贫引领作用。政银双方高度配合，协同推进，为“吕梁模式”顺利推广奠定了坚实基础。

（二）建立产业联盟，加强协同管理。吕梁市政府牵头成立了企业联盟（协会），吸引行业内发展前景好、基础扎实、重信誉的企业加入。通过建立产业联盟和风险补偿基金，有效解决了小微企业和农村新型经营主体抵押担保资源匮乏、普遍达不到银行准入标准、“融资难、融资贵”的普遍性问题。同时，搭建起行业信息共享和政府指导的平台，充分发挥其行业互助和协同管理作用，对入会企业经营能人少、产品档次低、管理水平低、财务不规范、市场信息滞后等制约发展的瓶颈有一定程度缓解。

（三）建立全生命周期风险管理。一是重点支持贫困人口能够受益的产业，通过吸纳就业、签订帮扶协议等方式带动贫困人口稳定增收；二是优先选择政府审核通过、产业联盟推荐的入库企业，特别是发展前景好、重信誉、能够带动贫困人口脱贫的企业；三是严控单户企业贷款限额，分散贷款风险；四是建立政府、农发行、产业联盟、企业四方共担的风险分担机制和基金补偿机制，有效解决融资担保和贷后管理难题。（供稿单位：中国农业发展银行）