袁柏贤:浅析京津冀协同发展与区域一体化

2019年09月19日09:27  来源:东方网
 
原标题:袁柏贤:浅析京津冀协同发展与区域一体化

  作为京畿重地,京津冀地区的战略地位一直以来都十分重要。然而三地庞大的人口压力日益加剧,致使生态环境恶化、城镇体系发展失衡以及区域与城乡发展差距不断扩大等诸多问题愈加凸显。

  关于京津冀一体化发展,大致可分为四个阶段,分别是:概念萌芽阶段、思想确立阶段规划实施阶段和战略提速阶段。京津冀区域发展相关概念最早可追溯至1982年北京首次城市规划中的“首都经济圈”;随后1986年提出了“环渤海经济区”设想;到1992年,“环京津”和“环渤海”的两环概念经过众多学者的反复论证后,引起了河北省委的关注;直至1995年,“首都经济”概念被提出。在这个阶段中,尽管围绕京津冀区域发展的思路频现,但终究没有跨越行政的藩篱,也未经过实践的有效验证,因此这个时间段属于京津冀一体化发展的概念萌芽阶段,尚未成熟。

  从2000年到2009年,我们基本划分这一阶段为京津冀一体化发展的思想确立阶段。在这一期间内,吴良镛教授首次提出“大北京”概念,范围涉及京津和冀北地区,即京津唐和京津保。紧接着他所主持的“京津冀北城乡空间发展规划研究”(简称“大北京规划”),试图通过地理空间的集中和扩散来解决城市发展问题。到2004年,国家发展和改革委员会在河北廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会,达成“廊坊共识”,这标志着正式确立了京津冀经济一体化的发展思路。

  2010年至2012年,短短两年却动作频频,促使京津冀一体化从概念设定阶段进入规划实施阶段。2010年,河北省倡议打造“环首都绿色经济圈”的同时,北京顺势提出“首都经济圈”,这标志着京津冀一体化发展思路正式进入了规划实施阶段。随后在2011年的全国两会的政府报告中“京津冀都市圈”取代“首都经济圈”概念,预示着京津冀一体化发展不仅中着力打造首都经济圈的同时,推进河北沿海地区发展。2012年3月,首部京津冀蓝皮书——《京津冀区域一体化发展报告(2012)》发布,标志着京津冀区域一体化发展进入实质操作阶段。

  2015年4月,中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展纲要》,同时强调京津冀三地在交通、生态、产业率先取得新突破。该纲要规定以首都为核心,在交通布局、产业转型、生态保护、公共服务等方面有所突破或重大进展,实现京津冀协同发展、互利互赢的新格局,这标志着京津冀一体化发展进入提速阶段。

  京津冀协同发展的必然性:三地同源,正逢其时

  京津冀三地协同发展,致力于一体化建设,寻根溯源,皆有其必然性。

  从历史渊源层面来看。三地同源,特别是在京津冀地区近千年建置沿革与城市发展的考察中证实,帝都时代的北京与周边地区始终在“一体化”的行政区划系统中运转。京津冀地区古为幽燕、燕赵,历元明清三朝八百余年本为一家,元属中书省、明为北直隶、清为直隶省。民国初北京为京兆,天津属直隶省。民国定都南京后,北京改为北平,与天津同属河北省。直到后来推行市制,才促使北京、天津在城市近代化过程中与河北省逐渐分离。自古以来,京津冀三地不仅地缘相接、人缘相亲,地域一体、文化一脉,而且历史渊源深厚、交往半径相宜,完全能够相互融合、协同发展。加之以往的历史经验表明,我国南北区域发展的特点不同,只有突破现有的行政区划壁垒、致力于从三足鼎立过渡到而二为一,才能冲破相关利益冲突的阻滞,释放京津冀区域的发展活力。

  从发展水平方面来看。京津冀地处京畿重地,滨临渤海,背靠太岳,携揽“三北”,不仅战略地位非常重要,而且它以全国2.25%的地域面积承载了中国人口总量的8.02%,2016年,京津冀三地地区生产总值合计74612.6亿元,占全国的10%。此外,京津冀位于东北亚中国地区的环渤海心脏地带,是中国北方经济规模最大、最具活力的地区,越来越引起中国乃至整个世界的瞩目。且它早已与长江三角洲地区、珠江三角洲地区比肩而立,整体发展水平较高,经济活力、开放程度、创新能力、吸纳人口数量方面皆为翘楚,是拉动我国经济发展的重要引擎。

京津冀地区在全国地域中的基本情况

  从优势互补方面来看。作为首都的北京,政治地位不言而喻,且它的文化底蕴深厚,科技创新领先,人才资源密集,国际交往密切等优势特别突出。至于天津,它最大优势在于港口优势、制造业优势、科技教育优势、空间发展优势和滨海新区先行先试的政策优势,发展势头强劲。河北自然资源丰富,劳动力相对充裕,产业基础较好,经济体量较大,具有广阔的发展空间。京津冀三地的未来发展,北京重在用“脑”,如科技创新、设计研发;天津重在用“手”,如发展高端制造业和现代服务业,向自主研发的智慧经济转型;河北侧重于从资源密集型、加工装配向技术集约型和环境友好型转变,三地资源优势互为补充,在金融资源配置、要素市场领域、信用体系建设、信息人才交流等方面都能达成良好的合作,实现资源要素的对接对流,产业发展的互补互促。

  从意识层面来看。蓦然回首,京津冀协同发展的探索之路已持续30多个年头,特别是近年来,京津冀三地相互签署了一系列的合作框架协议,共同为建立多层次、宽领域的协作关系做出积极努力,协同发展的共识越来越强。

  从功能承接层面来看。京津冀三地具有不同层级和定位,主要以北京、天津、石家庄三大核心城市为引领,依托集聚辐射作用,实现整个地区协调发展。北京作为龙头,对外吸引国际高端要素聚集、提升国际地位和功能,对内优化区域资源配置、疏解中心城区与其经济社会发展阶段不相适应的功能。而天津作为国际港口城市和北方经济中心,同时辅助北京来完善首都城市职能,发挥辐射作用,带动周边次级城市的发展。至于石家庄,兼具河北省会与冀中南地区中心城市职能,在京津冀城市体系中,一方面承接北京、天津的辐射,集聚周围区域的资源要素,加快自身的壮大发展;另一方面,带动周围地区的发展。此外,经过数年的发展,北京的卫星城已经初具规模,并开始分担市区的相应功能,如吸引市区人口向卫星城转移,缓解市区人口压力;同时也开始承担本地区的综合功能,带动着周边地区的经济和社会发展。

  京津冀一体化发展阵痛难免,未来可期

  蓝图不可能一蹴而就,梦想不可能一夜成真。尽管自“廊坊共识”开始,京津冀一体化的深度合作之路已探索了十余年之久,仍未取得突破性进展,甚至三地因为种种纠葛,协同发展过程中稍有阻滞。但道阻且长,总有出口。

  京津冀一体化是一个宏图伟略,但在实际执行的过程中,仍遇到了一些阵痛。比如,在京津冀一体化计划深入进行之时,天津GDP增速名列前茅,但随着京津冀一体化深入推行,天津人均GDP从全国前列稍有下跌,河北省经济最高的地区唐山,目前的经济亮点也不是十分明显。北京在将非首都功能疏解给其他城市的初期阶段,并没有让天津、河北的经济增速变快,反而是变慢趋缓,这说明还存有需要协调处理的问题。正所谓:路漫漫其修远兮,吾将上下而求索。京津冀协同发展现在已经进入了关键阶段,阵痛难免,因而需要我们下大气力来攻坚克难、继续向前进。

  当然,阵痛之后才会有新生。这对集中疏解北京非首都功能、探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育创新驱动发展新引擎,都具有重大的现实意义和深远历史意义。因为京津冀城市群存在着经济总规模不足、城市结构布局不合理、城市空间结构不合理、河北城市化水平和质量都需要进一步提升四个明显短板,而雄安新区的规划建设正是要坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以此来打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区,建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。这对解决京津冀城市群四大短板问题和促进国际城市群建设,发挥着强有力的推动作用。

  与此同时,在原有12个自贸试验区的基础上,近期新一批6个自贸实验区也正式获批,其中获批的河北自贸区就包括了雄安、正定、曹妃甸、大兴机场四大片区,这意味着自贸区内的交易,将实行更宽松的政策管制、更低的税收以及更自由的买卖和投资。不仅如此,河北自贸区的最大特色是围绕京津冀一体化的。一方面河北自贸区内四大片区的地理分布,背后则是京津冀一体化下京津冀三大发展轴,即京津轴、京唐秦轴和京保石轴;另一方面,大兴机场片区,将在京津冀一体化中扮演多种角色,其职责主要服务于河北崛起大计。以自贸试验区来进行改革联动、发展联动,以京津带动河北崛起,从而助推北京都市圈,甚至是京津冀城市群的形成,这本身就是一个完成的生态循环。

河北自贸区四大片区分布在京津冀一体化下的京津冀三大发展轴上

  以上,仅仅是京津冀协同发展之路上较为突出的“招式”,因为阵痛所以止痛,找到病理才能对症下药。随着京津冀三地协作发展进程的推进,从政府层面的管制转向各利益主体协调治理,从自上而下的竞争合作转向上下结合的协同合作等一系列有效应对举措。经过多年的努力,学界和政府部门都已经形成了较为丰富的京津冀区域治理“攻略”,在此基础上,笔者结合国外城市群一体化比较成功的案例做出如下思考。

  1. 打通京津冀,加速城际联系

  基础设施是经济社会发展的基础,是商品流、人才流、资金流、信息流等不可或缺的物质载体。尤其是方便快捷的交通运输网络体系,可以说,城市群一体化首先就是从交通一体化开始的。以国外著名国际城市群为例,在一体化过程中,该政府始终坚持“优先公共交通”原则,都市圈曾历经9次轨道交通规划,并通过政府颁布通勤计划和P线制度;新世纪后更是以申办2020年奥运会为契机,加强首都中央环状线等基础设施建设,缓解交通拥堵并满足货运需求,交通运输服务体系得到进一步的优化提升。目前,这一都市圈已形成位于4个不同圈层、5个功能层次,总规模约为3500公里的轨道交通运输体系,满足了都市圈高强度的出行需求,强烈支撑和推动了城市群一体化发展,不仅使本来荒芜地区变成了今日繁华的城市中心,还促进了都市圈南部等地的工业化和城市化,有效支撑了该都市圈的经济社会生活。

  鉴此,京津冀地区应着力完善现代化交通网络系统,把交通一体化作为先行领域,加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。当前,服务京津冀协同发展的空间战略,是以高速铁路、高速公路为骨架,以干线铁路、干线公路为基础,构筑“一轴两横三纵八港九枢纽”综合交通运输格局,以此强化北京与周边新城、卫星城的便捷联系,京津冀与国内主要经济区之间、区域内大中城市及重要枢纽节点之间交通联系。同时还要加强与天津港的协作,推进疏港大通道建设,构筑环渤海现代化产业群,加快实现与北京等地内陆无水港的对接。

  2. 推进产业分工协作,优化资源配置

  产业分工产生规模经济和集聚经济,带来整体功能效应,增强城市群的竞争优势,促进区域经济增长。然而目前京津冀之间或多或少都存在着不同程度的产业结构雷同、资源分散利用、地区恶性竞争的情况。城市群在一体化过程中难以避免此窘境,也因此积累了丰富的经验。以东北部大西洋沿岸城市群一体化为例,其中一座城市是该城市群的核心,是该地甚至全世界的金融中心,也是各种专业管理机构和服务机构的聚集地;有的城市负责承接重工业,是该地东海岸的炼油中心、钢铁、造船基地;有的城市打造环形科技园区,发展成为该地区微电子技术中心,是高新技术产业集聚地;至于该地首都,则稳居全国政治中心。在这座城市群中,还有城市国防工业发达,同样也是南部卫生服务基地……它们在一体化方面都有自己的特殊职能,既各有定位、又相互补充,集聚效应较高,具有超强竞争力。城市群要协同发展,彼此之间相互渗透融合,生产要素才能在城市群中充分流动,资源才能得到充分优化配置。

  京津冀三地在协同发展的过程中,建议三地积极进行产业协调互补,加强联系,发挥自身的产业优势,“专职专岗”,形成有效市场机制。比如各区都发展自己的专业化部门,并在各自专业领域构建了关联配套产业,实现区域内的高价值循环,并通过专业化分工协作形成了市场反应灵敏、创意不断涌现的知识密集产业集群,给北京及其城市群其他地域赋予新的活力和竞争力。或者尝试在产业结构的趋同中进行区域分工深化,即向产业链分工方向发展,这是一种更为细致和发达的产业分工形态,产品生产过程中不同的工序和区段、环节被拆散到不同的区域进行生产,加之北京、天津、河北之间经济存在较大的差异性,这也为深化区域产业分工提供了广阔的空间。在新兴战略产业中进行产业协作,不断深化区域产业分工,共同提升区域内产业的竞争力,才能实现京津冀协同发展的“共赢”,将卫星城的功效最大化。

  3. 注重规划引领,强化城际对接

  保证强有力的战略规划指引,才能维持整个城市群协同发展的一致性和协调性。就拿一座国外典型的城市群来说,早在19世纪初该地就已发展成为世界贸易和金融中心,但大规模的工业和人口在城区过度集中,引发诸多问题。为改变核心城市过度聚集的局面,政府展开了积极的规划干预,在1934年、1958年、1960年、1965年、1976年、1994年、2000年、2007年分别制定了该地区的战略规划,适时引领或解决城市群发展中所出现的问题,保证了它的国际地位。同样,在城市群一体化发展方面,国外也有突出案例,他们高度重视规划引领,先后进行了五轮首都圈规划。从这五轮次的规划可以看出,每一次规划核心目标都是致力于解决区域经济一体化过程中的空间结构、功能布局和因人口、资源和城市功能过度密集所引发的各类区域性问题,提升一体化发展的质量和水平。

  自京津冀一体化协同发展进程加速以来,中央发挥政府职能多次制定纲要规划,以引领京津冀地区在交通、职能分化、产业协作、生态等方方面面的发展。此外,笔者建议在未来的规划中能更细节化、及时化,比如加强CBD建设,推进城市“再中心化”,着力解决城市无序发展问题;规划建设多中心城市;重新强化北京的中心地位,推动区域可持续发展,提高北京集中全球资本的能力,并加强北京与其他国际区域之间的联系;致力于改善交通拥堵,提高空气质量和节能减排,建设一个更绿色、更繁荣的京津冀地区……这些规划的制定和实施,将会为推进京津冀一体化指明了发展方向,有效发挥积极的引领和调控作用。

  作为城市空间的一种重要组织形式,京津冀一体化协同发展越来越显示出其特殊的整合力。通过国外城市群一体化发展的“前车之鉴”,我们也在这些生动实践中获得了许多启示。首先,市场驱动将是京津冀一体化发展的逻辑起点,当然在初级阶段,集聚就是主要驱动力。其次,政府推动才是京津冀一体化发展的重要保障,作为城市规划、城市管理以及基础设施供给的主体,政府这只“有形的手”,应该发挥关键性的“舵手”作用,站在最高层次上寻求一体化进程中的解决之道。最后,社会联动将是京津冀一体化发展的有力支撑,因此需要构建多利益群体广泛参与的垂直管理与水平治理相结合的矩阵式区域治理网络,让政府、市场、社会各居其位、各得其所。

  结语:

  多年来,京津冀三地经过携手合力、扎实推进,从交通先行、经济增效,到生态向好、服务共享,京津冀协同发展正一步步从蓝图变成现实,这进一步证实,我们的方向是正确的,方法是可行的,欠缺的只是时间的催化和沉淀。京津冀的快速发展,站在任何一方的角度去考虑都是具有局限性的,根本的出路还是在于推动京津冀协同发展、一体化发展,如此,方能冲破发展的藩篱、打破障碍,创造出新的奇迹。

(责编:王静、初梓瑞)