夯實農村土地制度改革的法律基礎

　　中國社會科學院農村發展研究所張曉山

　　黨的十九大報告提出：鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定並長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這一要求，是中央著眼於我國特殊國情、農情作出的重要安排，反映了廣大農民群眾的期盼。下一步要根據十九大報告精神，出台具體政策方案，修改農村土地承包法和相關法律，盡早將黨中央的方針政策轉化為國家的法律法規。

　　中國農業的現實情況是上億農戶從事的家庭經營超小規模，大部分勞動力老齡化，素質偏低，他們多是返鄉的第一代以及部分第二代農民工，這是中國從事農業生產經營的傳統經營主體。隨著時間的推移，當前從事農業經營的小規模兼業農戶的數量會逐步減少，他們繼續從事農業生產經營的活躍期也就20-30年。二輪承包期滿之后，再延長30年。到那時，農業經營主體的構成將會發生巨大的變化，小規模兼業農戶的人數將會大幅減少，新情況和新實踐將會促進農村土地制度在穩定的基礎上進一步改革與完善。

　　2017年10月底，十二屆全國人大常委會第三十次全體會議聽取了全國人大農委關於提請審議《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》議案的說明（注：下文簡稱“說明”），農村土地承包法在實施14年之后迎來第一次修訂。全國人大農委的“說明”對關於農村土地制度改革的一些重大問題進行了闡述。

　　中辦、國辦的《意見》中提出“三權”分置並行，后又提出：“農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。”這就涉及到“兩權”（所有權、承包經營權）與“三權”之間的關系。“說明”對此做出了詮釋，認為土地集體所有權與承包經營權是承包地處於未流轉狀態的一組權利，是兩權分離。承包地處於流轉狀態時，農戶承包經營權派生出土地經營權，土地集體所有權與土地承包權、土地經營權成為新的一組權利，是三權分置。

　　關於如何處理前兩輪承包中的遺留問題，“說明”也提出了解決方案。實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數農民意願，因地制宜，分類施策，在堅持穩定土地承包關系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛。為進一步規范承包地的個別調整，農村土地承包法修正案（草案）劃出了紅線，即必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則﹔必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批准。鑒於各地情況差異較大，草案授權省、自治區、直轄市制定地方性法規具體規定。修正案（草案）的處理考慮到了全國各地家庭承包經營具體實踐的差異性，不搞一刀切，賦予各省、市、自治區一定的自主權和彈性空間，將法律的原則性和靈活性較好地結合在了一起。

　　農村土地包括農用地、集體建設用地、宅基地和未開發利用地等。《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有。2014年8月，國土資源部等5部委發出《關於進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發証工作的通知》，指出：宅基地和集體建設用地使用權登記發証是建立實施不動產統一登記制度的基本內容，最終要形成覆蓋城鄉房地一體的不動產登記體系。農村土地承包法規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。農村幾種類型土地的確權，以及農村土地承包權的退出、農戶承包地的流轉，農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，通過村庄整治、宅基地整理等節約的建設用地採取入股、聯營等方式發展鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產，利用集體土地建設租賃住房等政策所提倡的探索，都涉及到農民集體的界定和集體成員的界定。十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》第三章第四節關於特別法人的第一百條提出：農村集體經濟組織依法取得法人資格。因此要推進農村集體經濟組織的立法進程，立法應包括農村集體經濟組織的法人地位、成員資格界定、成員的權利、責任、義務和進入退出機制等重大問題。這項基礎性工作落實了，關系農村土地制度改革的一系列政策舉措就有了法律依據，就能做到習總書記說的，真正讓農民吃上“定心丸”，賦予農民更多的財產權利，農村的產業興旺也就有了堅實的產權制度基礎。