編者按：今年4月25日，習近平總書記在小崗村主持召開農村改革座談會時強調，要在堅持和完善農村基本經營制度的同時，著力推進農村集體資產確權到戶和股份制改革。黨的十八屆三中全會明確提出：“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”

　　上海市領風氣之先、立改革潮頭，自上世紀八九十年代舉起農村集體產權制度改革的旗幟以來，沿著理論與實踐相結合的道路探索前行，創設了鎮、村、組三級集體產權制度改革模式，成為中國農村集體產權制度改革的先行者。

　　本報記者胡樂鳴余向東胡立剛黃文芳

　　黃浦江，奔騰不息，匯入長江，奔向東海。農村改革，曲折艱難，過淺灘、涉深水，永不停歇。

　　圍繞農村集體產權制度，上海改得早、改得徹底、改得卓有成效，被學者和媒體譽為“超級農改”“一場靜悄悄的革命”，其特點可用“廣、深、活、新、惠”五字概括。

　　“廣”度來自鎮、村、組三級聯動改革，“深”度來自追根溯源，從1956年開始算起，“活”指的是改革探索因地制宜、一村一策，從體制機制到形式路徑的一系列創新構成了“新”的內涵，“惠”則體現在農民得實惠、集體經濟得發展的改革效果。

　　2011年是個關鍵年份。上海市委、市政府把推進農村集體經濟組織產權改革列為重點調研課題，建成了市、區縣、鄉鎮、村四級聯網的農村集體“三資”監管平台，並完成了上海市農村集體經濟組織成員界定和農齡統計公示工作。隨后相繼出台《關於加快推進上海農村集體經濟組織改革發展若干意見》（滬委發﹝2012﹞7號）和《關於推進本市農村集體經濟組織產權改革若干意見》（滬委發﹝2014﹞70號）兩個文件。

　　“7號文件”明確了“社區經濟合作社”的改革形式，而“70號文件”則確定了建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的新型產權制度的目標，並提出了村級、鎮級產權制度改革的時間表。

　　2015年又是個關鍵年份。上海市委書記韓正、市長楊雄提出要求，按照黨的十八屆三中全會和2015年中央一號文件精神，更加積極推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。市人大把農村集體經濟組織改革發展列為本年度監督重點項目，加強調研跟蹤、監督改革的進程。

　　截至2016年上半年，上海完成集體經濟產權改革的村已達1547個，佔總數的92%﹔17個鎮完成了鎮級產權制度改革先行試點，涉及全市鎮、村兩級農村集體經濟組織成員達到500萬人。2015年度，110萬人率先分享到集體經濟改革紅利，分紅總額超過12億元，人均1025元，戶均4100元。

　　上海的改革，通過資產變股權、農民做股東，實現了還利於民、賦權於民﹔上海的改革，歷經風雨、遍地開花、碩果累累、經驗可鑒。

　　一道繞不過去的坎

　　——農村集體經濟組織產權制度改革沒有退路，越早越主動，越晚越麻煩，必須取得實質性突破

　　“農村土地制度改革，把農民的‘三塊地’搞搞清楚，農村產權制度改革，再把集體‘三資’搞搞清楚，事情就比較透徹了。”

　　說這話的，是上海市人大常委會農業與農村委員會主任委員孫雷，他在上海市委農辦、市農委主任任上多年，腦子裡“七七八八”裝滿農村改革發展的圖紙。

　　“農村集體經濟組織的資產，包括資源性資產、經營性資產、公益性資產。改革，不是改變集體所有制，而是選擇一種更有效率的產權制度安排，把農村土地等集體資產的佔有、使用、收益、處分等各項財產權利界定清楚。”

　　很顯然，這是一項復雜的系統工程，說到底是利益的再調整。改變集體資產過去名義上“人人有份”實際上“有份無權”“產權虛置”，以及被人為侵佔等現象。

　　上海市委農辦研究室主任、市農委農經處處長方志權分析認為，這項改革覆蓋所有鄉村，難度極大，可以說“前無古人、旁無借鑒、情況復雜、影響廣泛”，是典型的改革深水區和硬骨頭。畢竟，改革有“幾怕”：怕翻歷史舊賬、怕引發矛盾、怕失權失利，尤其會觸動鎮村兩級干部的權利乃至利益。區縣一級乃至更高領導層面考慮更多的，則是改革、發展與穩定的關系，農村基層的社會和諧。

　　但是農村改革要深化，“家庭經營、統分結合”雙層經營中“統”這一塊，不能懸空。農民群眾對集體資產流失、“小官巨貪”的憎恨，對改革的呼喚，也是強大的驅動力。

　　早在2007年10月，農業部印發《關於穩定推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》。上海市委、市政府決定，選擇率先改革“經營性集體資產”這個重點，涉及經營性土地上的收益、集體經營的企業等。

　　在上海，流動性集體資產規模達三五億元的村根本不稀奇，最富的村存款高達20億元，這是改革開放之后集體經濟“這隻雞下的金蛋”。孫雷說：“如果最廣大的群眾享受不到紅利，搞不好會雞飛蛋打，可能帶來沖擊波，甚至引發嚴重的社會事件。”

　　總之，農村集體經濟組織產權制度改革，是一道繞不過去的坎，沒有退路，越早改越好，越晚越麻煩。

　　2010年，上海市農口部門花了大半年時間，對9個涉農區縣的農村集體資產進行了清產核資﹔2011年又對中心城區擁有農村集體資產的五區六鎮進行核查，徹底摸清了家底，理順產權歸屬關系。賬內資產做到賬物、賬賬、賬表相符，賬外資產在清理核實后進行登記造冊：對產權關系不明晰的，依據國家法律、法規和有關政策規定處置﹔對清理出來的不實資產，按有關規定和民主決策程序及時進行處置。截至2011年底，上海農村三級集體經濟組織總資產為3230.6億元。

　　從2011年起，按照“制度+科技”的辦法，依托現代化信息網絡技術，上海市加快農村集體“三資”監管平台建設。陸陸續續，把全市涉農126個鄉鎮、1711個村、22595個隊的農村集體“三資”數據全部錄入。

　　平台包括資金管理、資產管理、資源管理、合同管理、報表分析、預警預報、“三資”公開和領導查詢等八大模塊﹔結構上分為市、區縣、鄉鎮、村四級，功能各有側重。利用網上“農民一點通”，可及時查詢到本村的資產概況、收入情況等九個方面的內容。

　　上海人做事精細，基礎性、准備性的工作進展井井有條，“七七八八”都要考慮進去，改革當然也在漸次推進。

　　記者採訪中，接觸到的各級干部，常常會把“7號文件”和“70號文件”挂在嘴邊。

　　新任上海市委農辦、市農委主任張國坤說：“這兩個文件，體現了頂層設計，指導改革全面深化。”他先后在崇明、閔行任職，期間就是在這些頂層設計的指導下，扎實實踐，大膽創新。

　　上海市農村集體產權改革的政策配套體系由“1+1+X”組成，即“7號文件”+“70號文件”+相關配套文件，隨著X不斷細化完善，目前形成了“1+1+13”十五個政策文件。這一套政策文件，形成了理論體系和整體制度設計，明確了改革的主體、各級黨委政府的責任，明確了產權制度改革的目標，指導為什麼改、改什麼、怎樣改，提出改了之后該依據什麼分紅、如何發展壯大集體經濟、如何探索出農村社會治理新模式等等。

　　往更大層面追索，“中央精神+理論研究+市級設計+基層探索”，匯聚成上海市農村集體產權的改革強音，誕生了以村改先行的“閔行模式”、以鎮村聯動的“鬆江模式”，才會有全市范圍蹄疾步穩的整體推進。

　　村一級改革應改盡改

　　——清產核資、界定成員、鎖定農齡、量化股權、組建經濟合作社，環環相扣，穩步快速推進

　　走在雨中的陶橋村，便走進了上海鄉村的“秋色賦”，立體，豐富，安寧，還有憧憬。

　　“我們村是2014年8月啟動村級產權改革的，6個月就完成了，去年12月底，又被納入‘村經分離’示范點。”村支部委員唐翠霞說，“雖然社員還沒有拿到分紅，但每個社員都知道，村裡的集體資產包括經濟合作社賬上的200萬元現金從此看得到、摸得著了。”

　　陶橋村位於浦東新區惠南鎮，共有697戶，1724人。一個普通村，6個月就完成了改革，放在2012年之前，不可想象。

　　2013年，記者親身經歷了閔行區七寶鎮號上村農齡統計第二次張榜的日子。在前往村委會的路上，黨總支書記張龍標和副書記許順輝的心幾乎提到了嗓子眼，他們擔心群眾不滿統計結果而“鬧事”。

　　記者看到在村委會農齡統計公示牆上，該村4個村民組，按照1956年1月1日到1994年3月31日、1994年4月1日到2009年6月30日兩個時間段做的統計，1200多人的農齡一目了然。

　　當時62歲的村民魏德興告訴記者：“資產不清，老頭子和兒子也要打破頭，更何況村民與村民、村民與干部之間呢？村裡農齡統計工作事前做得非常細，股權設置按農齡股和人頭股的做法，得到了村民擁護，自然不會有矛盾。”

　　清產核資、界定成員、鎖定農齡、設置股權（份額）、組建經濟合作社，環環相扣，是上海產權制度改革的重大創新經驗。市農委總經濟師王國忠說，落實到最終的股權（份額）上，包涵了戶籍人口基本股、土地承包經營權股和歷史勞動貢獻股等幾個重要組成部分。

　　共和國的歷史不會忘記，上世紀五十年代中期，廣闊天地間，父老鄉親們拿著地契、牽著水牛、扛著農具，大步走向集體化，創造了“三級所有、隊為基礎”的集體經濟。集體經濟的積累，從1956年合作化運動算起，有半個多世紀的跨度。

　　“界定集體經濟組織的成員，歷史的舊賬不能不厘清。農村集體資金資產的形成，是所有成員長期勞動和不斷積累的成果。”孫雷年輕時插過隊種過地，當過鄉鎮黨委書記，他至今記得，七十年代時社員們每年能從集體分得紅利，自那時起，集體經濟的概念根植於心底。

　　記者查閱《關於本市開展農村鄉鎮級集體經濟組織改革試點工作的指導意見》（滬委農辦[2012]30號）文件得知，集體經濟組織成員的界定，是在參照1996年《上海市撤制村、隊集體資產處置暫行辦法》的基礎上，形成的“八字方針”——戶口在隊、勞動在冊。

　　就是說，從1956年至今，無論何時加入戶籍、投入過勞動或資產的人員，不管時間長短、貢獻大小，都要厘清楚、算進去。農齡如何計算呢？統計時段也自1956年1月1日算起，成員個人從16周歲起算﹔以年度為計算單位，不滿6個月的按半年計，超過6個月不滿一年的按一年計。

　　在這個操作辦法上，所有相關聯的人員都納入農齡統計對象，包括嫁娶者、插隊知青、鄉村教師、大中專學生、參軍、征地安置非農、勞教服刑人員、去世人員等十多類對象。這些對象現在仍是社員的，就把農齡折算成股份﹔而非社員比如返城知青、招干列編成員等，則建議採取一次性買斷農齡的方式。

　　截至2011年底，上海全市農村集體經濟組織成員591.5萬人，總農齡數12559.2萬年。這個數據，是所有村居全部計算清楚后、統計匯總得來的，來之不易。

　　上世紀八十年代末，以普陀區長征鎮紅旗村、閔行區虹橋鎮虹五村等為代表，曾經掀起過上海市集體產權改革的第一波浪潮，但是推進速度很慢。“為什麼那時候推動難？基礎性的工作沒做到位，關鍵點和突破口都沒有把握好。”上海市農經站副站長張建官告訴記者。

　　直到2011年，閔行區的“村改”才完成30個，而在2012年推進了一大步，當年完成23個村，股民數則從3.5萬人劇增到近10萬人。

　　如何確定股權，將資產折股量化到成員呢？閔行區探索出三種股改模式：一是存量折股，村集體資產按農齡全部量化折股給集體組織成員，村民股份的總和即為村集體的總股本﹔二是增量入股，存量改制條件不具備、征地量大面廣的村，由鎮、村集體、村民共同出資組建新的經濟實體﹔三是資產按農齡量化，股份按人口設置，即集體資產按農齡量化並兌現給村民，然后，由符合條件的村民按統一股份設置出資入股。按規定“不設干部股”，是一道硬杠杠。

　　村改先行的“閔行模式”，為全市村改提供了許多寶貴借鑒。

　　2014年底，上海784個村完成了改革﹔到2016年上半年，達到1547個，建立健全了組織治理機制，並全面推行了村經分離。原則上1677個村應改盡改，少數即將撤掉的空殼村、嚴重負債村、歷史遺留問題多的村，需要進一步研究具體改革辦法。

　　孫雷說：“群眾呼喚改革，可是真正讓他主動參與進去，還是有一定難度。看到先改村真的分紅了，乖乖，積極性來了，后來的推進速度就快了。”

　　在股份合作的形式上，城市化地區，一般選擇有限責任公司和社區股份合作社，農村地區則主推農村社區經濟合作社。從經營管理、資產增值和股東收益上全面考量，三種形式的股份合作各有長短，仍處於探索完善之中。

　　鎮一級改革推行“三級聯動”

　　——把土地份額考慮進去，把集體資產與財政性資產分開，徹底解決了權益主體模糊問題

　　相比較村級集體產權制度改革的燎原之勢，鄉鎮一級的改革，動起來難度很大。而如果不動這一塊，改革就是不徹底的。

　　隨著改革實踐的深化，上海市的改革設計者們認識到：對“三級所有”的集體資產改革，應該要“三級聯動”。盡管步子大小、步調快慢，可以因地制宜、因時制宜，但早晚要動，不動不行。

　　恰恰與其他省份相比，上海要動鎮一級集體資產“這塊蛋糕”，難度更大，因為其數量龐大、來源多樣、結構復雜，長期以來產權更不明晰。

　　上世紀九十年代，上海在進行集體企業改制的時候，土地和廠房沒有賣掉，作為集體資產保留了下來。而隨著時間推移，隨著城市化進程加快，這筆寶貴資產在不斷積累增值。2014年發布的統計數據表明，鎮、村、隊三級擁有集體總資產4952.38億元，其中鎮級3511.75億元，佔70.9%。

　　市農委秘書長邵啟良說，一直以來，鎮級領導有“兩個口袋”，一個裝財政收入，一個裝集體資產收入，兩個口袋裡的錢混用。一旦產權明晰了，可能會不適應、感到受約束，甚至感到有些工作不好開展。

　　“各級黨委政府一直在為增加農民財產性收入而絞盡腦汁，而擺在眼前的龐大集體資產，農民兄弟們卻看不到摸不著，這難道不是一種矛盾嗎？”2008年，時任鬆江區委書記盛亞飛認識到了“早晚要動，不動不行”。鎮級集體產權改革的大幕，隨之拉開。

　　盛亞飛選擇新橋鎮試點先行，請市農委專家指導設計，帶領區農委、區政研室等職能部門多次調研，提出“探索以鎮級為主的農村集體經濟組織產權制度改革工作”的指導意見，側重於研究“撤制村組集體資產處置”等問題，邊研究邊推進。

　　2009年12月1日，“新橋鎮農村集體經濟聯合社”宣告成立，集體資產“三級所有”在那一刻起變為“一級所有”，標志著鬆江區也是上海市首個鎮級產權改革完成。

　　在隨后的探索中，鬆江區各街鎮陸續跟進，並形成了兩種改革模式：其中5個鎮採取“一級模式”，鎮級集體經濟組織回購村、組集體資產，成立鎮級經濟聯合社，股權明確分配到全鎮農民個人﹔9個鎮採取“二級模式”，成立鎮級聯合社和村級合作社，對集體資產仍實行兩級經營管理，主要是農業地區、未完成撤村及村級資產體量較大的鎮。

　　“一級模式”的改革設計相對復雜：一是要對全鎮所有集體“三資”，再來一遍地毯式的清產核資﹔二是要考慮，把土地資產納入改革范疇、土地收歸鎮級聯合社管理之后，對原來三級所有的資產如何劃分，一般按鎮30%、村30%、組40%的比例分配﹔三是明確鎮級回購村、組集體資產的資金到位時間、方式支付﹔四是明確鎮級聯合社成員，資產分配結構一般按“農齡份額：土地份額=4︰6”﹔五是鎮級聯合社的代表選舉，理事會、監事會的組建，及管理模式等等，都要重新設計。

　　鬆江區農委副主任姚水平說：“農齡和土地，為什麼要四六開？因為土地是農民的命根子，因為土地是不動產、在未來具有增值空間。”土地份額由各村組在冊農業戶口人員分享，用一個系數算乘法，方式簡單。那麼在新的鎮級經濟聯合社裡，“成員個人總股份=農齡份額+個人土地份額”。

　　2013年底，鬆江區涉農街鎮全部完成改革，成立了14家鎮級農村集體經濟聯合社、107家村級集體經濟合作社，共量化集體資產328.2億元，發放社員証57萬多張、總份額3000多萬份。

　　鬆江的“三級聯動”改革，就這樣將佔農村集體總資產近80%的鎮級資產，100%明確到農民個人，徹底解決了權益主體模糊問題。

　　記者了解到，全面完成改革之后，鬆江區採取“一級模式”的街鎮，2014年起實現分紅，採取“二級模式”的有些也開始分紅。2015年度，全區的鎮聯合社和村合作社共計分紅2.54億元﹔鎮、村兩級資產總額達549億元，其中經營性資產80多億元，分別比2013年底增長了67.3%和38.8%。

　　這兩年，上海市各個街鎮都開始推行鎮級產權制度改革試點，閔行、浦東有部分街鎮完成了“鎮改”。截至今年8月，已有120多個鎮完成了農村集體資產與財政資金的界定。

　　浦東新區的唐鎮和萬祥鎮，去年啟動試點。“為什麼選擇這兩個鎮呢？”區農委副主任嚴偉說，唐鎮集體資產量大、總體經濟強，萬祥鎮經濟經濟弱但是建制完整。在“村改”已經完善的基礎上，如果這兩個鎮的“鎮改”行得通，就能為全區推廣“鎮改”提供參照。

　　萬祥鎮已於今年5月召開了經濟合作聯社成立大會，鎮農經站站長龔均對改革很有信心：“雖然現在集體經濟體量小，通過改革盤活存量、強化保值增值力度，爭取更快速更規范的發展。先筑好巢，再多下蛋。”

　　不是殺雞取卵，而是養雞下蛋

　　——改革始終堅持集體所有、因地制宜、以農齡為主要依據、公正公平公開、效益決定分配的“五個原則”

　　上海市集體產權制度改革之路走到今天，有大把大把的經驗可以總結，其改革的廣度、深度、量度，其清產核資、界定成員、鎖定農齡、確定股權的精細程度，其“三級聯改”的做法等等，在全國具有多方面的創新意義，堪稱“上海樣本”。

　　孫雷說：“摸著石頭過河，把改革推向深水區，需要完善的理論體系和有效的實踐模式，上海產權制度改革基本做到了兩者的有機結合。”

　　張國坤認為，上海的改革，始終堅持了集體所有、因地制宜、以農齡為主要依據、公正公平公開、效益決定分配，這“五個原則”，運行在平穩的軌道上，具有鮮明的“廣、深、活、新、惠”特征。

　　從全國各地實踐來看，農村集體產權制度的改革是否成功，主要從兩方面評判：首先要看改革的出發點和落腳點是否是賦予農民充分權能，具體而言，重點賦予農民對集體資產股份的“六項權利”，即佔有權、收益權、有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權﹔其次要看是否准確把握了改革的三大目標：一是構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村集體產權制度，二是建立符合市場經濟要求、有利於管好用好集體資產、實現保值增值的運行新機制，使集體資產產權明晰、規范管理、壯大發展，三是形成有效維護農村集體經濟組織成員物質利益和民主權利、較為完善的農村集體經濟治理結構。

　　對照上述標准，上海市的樣本意義更加突出。作為全國農村改革試驗區的閔行區，在2014年完成120個村居的“村改”時，有29萬農民變股民，持有集體資產55.7億元，當年分紅總額3.85億元﹔農民財產性收入佔家庭人均可支配收入的18.3%，使得閔行區城鄉居民收入比達到1.48︰1，在全市差距最小。

　　採訪中，干部群眾翻過來倒過去，反反復復向記者講述“雞與蛋的辨証關系”，大家一致認識到了“改革不是殺雞取卵，而是養雞下蛋”。改革后，集體資產真的“人人有份”了，條件好的村都能吃個荷包蛋，條件一般的來個西紅柿炒雞蛋，條件差的喝個蛋花湯。即便手裡暫時還捧著空碗，也知道母雞早晚會下蛋。

　　數據表明，加快產權制度改革這幾年，上海市各級集體經濟的資產總值，平均以兩位數的速度增長，集體經濟走在發展壯大的陽關道上。各級黨委政府強化分類指導，引導社會資本與集體經濟開展合作，結合特色鎮村建設、一二三產融合等，培育農村集體經濟的新優勢。

　　從2014年起，在40家“城中村”改造過程中，採取引入合作單位的改造模式，為集體經濟組織留存10%的物業不動產經營面積，以使農民長期受益。閔行區莘庄鎮每年租金收入1.1億元，基本保証了全鎮征地農民持續收入來源。

　　上海市人大常委會正在加快立法，制定《上海農村集體資產監督管理條例》，將明確股份合作制改革要做到“兩個防止”，即防止集體經濟組織內部少數人侵佔、支配集體資產，防止外部資金侵吞、控制集體資產﹔新型集體經濟組織的年度收益分配比例，不得高於當年經營性淨收益的70%，並建立以豐補歉機制，嚴禁舉債分配。

　　“村經分開”的農村治理新模式，則是以村黨組織為領導核心、村民委員會為主導、村民為主體、村務監督委員會和村集體經濟組織共同參與等為重要內容。

　　2015年，基本完成了村級產權制度改革后，上海市提出從2016年起，力爭用2到3年時間，全面實現村民委員會與村級集體經濟組織分賬管理，從而建立了股東會、董事會、監事會和法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權“三會四權”制衡機制。村委會的主要職能，就是村民服務與村務管理，與合作社剝離開來。

　　同時，考慮到“村經分開”之后，村委公共服務的開支難，專門出台《關於完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》，明確村級組織基本運轉經費保障標准，對村級經費不足部分，由財政予以托底保障，區縣和鄉鎮政府承擔主體責任。

　　為盡快改變100個經濟薄弱村的面貌，奉賢區改變過去各村“單打獨斗”的狀況，組建“百村公司”和“百村創業園”，薄弱村成為公司股東。集體資產屬於村級擁有，經營運作在區級層面進行﹔各類扶貧資金、資源改“撒胡椒面”為相對集中投入，將扶貧政策與市場化運作有機結合。去年每村獲得經營收益50萬元，今年預計可得70萬元。

　　上海市副市長時光輝自2013年分管“三農”工作以來，把大量時間精力投入到這項重大改革中。他認為，“今后的重點任務，是真正建立起新型集體經濟組織產權制度，完善長效機制，發展壯大集體經濟，增加農民財產性收入，為城鄉一體化夯實基礎。新的產權制度從法理上保証了社員的權利，促進了集體經濟與市場的對接，還因此催生了農村社會治理新模式，這一切都在自覺強化黨的執政基礎。”

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